法制日報記者 張慶申
瘋狂盜挖海砂已使山東省青島近海二號錨地海水深度由-7米變成了-30米；
盜挖海砂曾使山東省日照市的海岸線后退了100米；
由于濫采海砂無度，山東省煙臺市長島縣發生潰堤，200間民房倒塌；
……
觸目驚心的數字、駭人聽聞的事實，源于全國各地不斷上演的盜挖海砂事件。
據了解，海砂正成為僅次于石油天然氣的第二大海洋礦產。但《法制日報》記者調查發現，盡管盜挖海砂對資源、社會的損失巨大，但相關部門在制裁盜挖海砂時卻頗感棘手：行政執法懲治力度太小、刑事入罪遭遇罪名爭議、“砂耗子”受暴利驅使，動輒對執法人員槍械相向，甚至劫持執法人員……
暴利下的盜砂瘋狂
“因為河礦資源的日益減少，而且國家正逐步限制對河道及土地采掘挖砂的開采，近年來，海砂在城市建設上使用十分廣泛。海砂開采、加工、運輸、銷售已經形成完整的海砂經濟產業鏈條。”經常和“海砂強盜”打交道的山東省青島市黃島區委政法委書記張建剛告訴《法制日報》記者。
今年6月7日晚，青島市海事執法人員查獲了正在盜挖海砂的江蘇灌云興航6669號船。這條船長近70米，容量達2015立方米，按每立方米砂35元計算，一船海砂的市場價格超過7萬元。扣除柴油以及人工費用，采挖一船海砂獲利額可達6萬元。
“查獲的這些海砂要運往連云港銷售，青島二號錨地到達連云港的單程航行時間在十四五個小時，加上抽砂、裝卸的時間，興航6669號3天即可往返一次。一個月以10次計算，獲利可達60萬元。興航6669號船是一艘剛下水不久的新船，連同船上的設備價值超過1000萬元。就是這樣一艘船，運行一年多后，就可以收回全部成本。”青島市黃島區海洋與漁業局副局長汪嘯給記者算了一筆賬，“每立方米海砂35元，這并不是海砂的最高價格。在渤海灣內一些地區，一立方米海砂的價格已經賣到了85元。”
黃島區委政法委副書記倪建閩認為，高額的利潤，是非法者瘋狂采挖海砂的主要動力。據不完全統計，在青島海域常年非法采砂的船只近50艘。其中，青島本地船只10艘左右，周邊省市船只40艘。
“令人震驚的是，采砂船常常是剛被處罰就接著盜挖。”青島開發區漁政人員告訴記者，7月2日16時，他們在青島二號錨地附近海域巡查時，查獲江蘇省連云港籍“廣林2號”船正在非法采挖海砂。而該船在3天前剛剛被青島市海監支隊因非法采挖海砂罰款15萬元，“他們剛被罰完又緊接著出來偷砂”。
《法制日報》記者了解到，不只在青島，盜挖海砂的現象正在全國瘋狂上演。
“我們從查獲的非法采砂船上看到，從海底抽上來的海砂，顏色都快變成黑色的了，里面摻雜著淤泥、泥塊等，說明已經快要見底了。”青島市海事執法人員表示，由于盜挖海砂嚴重，青島二號錨地附近海域水深由上世紀90年代中期的-7米降到目前的-30米左右。
“膠州灣外航道南側大砂丘是浮山灣的攔門砂，對外來海浪的沖擊力有明顯的削減作用，保護了沿岸的岸灘堤壩。該砂體是距今一萬年前形成的古砂丘，是不可再生性自然資源。”汪嘯表示，海砂被過度開采后，沙灘的砂子將會隨潮汐回填，將使海岸線后退，影響到海岸防波工程的安全，減弱了抗災減災能力。
傳統執法的窘境
由于巨大利潤吸引，海監執法人員執法時常會遭遇暴力抗法。
黃島區委政法委執法督察處處長齊德剛介紹，一般采砂船上都會有10名以上的船員，并且在船上配備了棍棒、匕首、酒瓶等器物。而登船的執法人員一般只有三五人，幾乎每次執法，執法人員都會碰到不配合的現象。
5月26日晚，青島市黃島區海監大隊在登船檢查一艘某南方省份的非法采砂船時，3名執法人員被船上11名船員以棍棒、匕首、酒瓶等器物挾持，采砂船開足馬力向南方海域逃跑。海警聞訊后，一直追到連云港海域，才將執法人員救回。
在巨大的利潤空間下，非法采砂人員還構建起一張無形的信息網。他們有專人在執法人員辦公地點、海監船碼頭等地對執法人員和船只進行監控。
“幾乎我們每次到海上執法，這些非法采砂的船只都會提前知道。”執法人員告訴記者，他們有一次出海巡邏時無意中發現，有一艘漁船看到他們后立即用海上通訊設備通知正在非法采砂的船只，等他們趕到現場時，采砂船早已聞風而逃。
在執法取證中，海監部門執法人員只能對正在非法盜挖海砂的船只進行處罰，對空駛、停泊的船只無權處罰。而且，目前的處罰方式只限于罰款，對非法采砂人員不能形成有效震懾。
對于傳統行政執法的窘境，山東科技大學文法學院法學博士吳立志說，目前，針對盜挖海砂的行為，可以采取的規制手段主要為行政處罰，法律依據主要有《中華人民共和國海洋環境保護法》、《中華人民共和國礦產資源法(修正)》以及各省、市制定的地方性法規。
“但由于行政立法不完善以及行政處罰本身的特點，決定了單純采用行政處罰手段已經無法遏制日趨嚴重的盜挖海砂行為。”吳立志說，我國現行行政立法的規定過于籠統，缺乏可操作性的實施細則，造成執法依據不足和執法不統一，無法為打擊非法破壞礦產資源行為提供全面、有效、及時的執法依據。此外，缺乏對違法作案工具方面的行政處罰規定，造成了“這邊罰完那邊接著違法”的局面，“比販毒更賺錢，比販毒更安全”，這是人們對非法采砂行為的形象概括。
入刑遭遇諸多爭議
“如果當事人僅受到行政處罰，這顯然不夠，應依法追究當事人的刑事責任。”吳立志說，“發達國家在保護礦產資源方面，刑事法律起了主導作用。”
為有效打擊盜挖海砂行為，青島市黃島區委政法委日前專門召開理論研討會。與會專家認為，我國各地對盜挖海砂主要存在非法采礦罪、盜竊罪、危害公共安全罪三種罪名，學術界、執法者存在諸多爭議。
《法制日報》記者了解到，在司法實踐中，很多地方傾向于適用盜竊罪。
但吳立志卻旗幟鮮明地對“盜竊罪”說“不”：“這是基于‘取證容易、量刑也較重，有利于進一步遏制當前的非法采砂行為’這種考慮，是一種功利的做法，必定會導致當事人不服判決而影響法律的權威。”
吳立志認為，非法采礦罪之所以不受各地執法者歡迎，就是因為“以‘責令停止開采后拒不停止開采’作為入罪條件，入罪條件過緊；不僅要求造成礦產資源破壞價值數額在5萬元以上，而且要由省級以上地質部門出具結論，對礦產資源破壞的鑒定滯后，取證成本高。此外，非法采礦罪的法定刑較盜竊罪低，起刑點比盜竊罪高，有悖于罪責相適應的刑法原則。”
據了解，目前，山東省煙臺市、萊州市政法系統聯合各個相關部門，對盜砂行為進行嚴厲打擊。
“雷厲風行的聯合執法畢竟不是長遠機制，應該從制度上解決問題。國家尚無針對海砂這一特殊環境條件下的礦產資源進行管理的專項法規，我國亟須建立一套較完善的海砂管理法規，規范海洋環境保護和海洋礦產資源合理利用。”與會專家認為。